Wie NGOs etwas von außen bewirken können – ein Beispiel

Dieser Beitrag basiert auf dem Vortrag, der die für Veranstaltung Gender Equality: Geschlechterforschung und Geschlechtergerechtigkeit in Köln am 10. Februar 2022 entstanden ist. Das Kölner FrauenForum^[1] als KölnAgenda-Gruppe richtete diesen SDG-5-Abend für das Bündnis Kommunale Nachhaltigkeit Köln^[2] aus. Das Thema wurde aus drei unterschiedlichen Perspektiven beleuchtet und im dritten Vortrag, der hier folgt, wurde aufgezeigt, wie es Kölner Frauenorganisationen, darunter auch dem AKF Köln^[3], gelungen ist, ein konkretes Geschlechtergerechtigkeitsziel in der Kommunalverwaltung zu verankern.

Die Einführung von Gender-Budgeting bei der Stadt Köln

Dafür war es erforderlich, weltweite Nachhaltigkeitsziele zu bemühen und sich durch allerlei technokratische Begriffe zu arbeiten. Warum einfach, wenn es auch kompliziert geht? Weil der gesunde Menschenverstand in Sachen Geschlechtergerechtigkeit alleine nicht ausreicht – die Widerstände sind allenthalben immer noch zu groß.

Also: die Reise beginnt – mit den Nachhaltigkeitszielen der Vereinten Nationen. Es gibt sie schon schon seit 1992, als der UN-Gipfel für Umwelt und Entwicklung in Rio die Agenda 21 beschloss. Sie enthält den globalen Frauen-Aktionsplan zu einer nachhaltigen und gerechten Entwicklung und integriert damit die Geschlechtergerechtigkeit in den Nachhaltigkeitsbegriff.

Abgeleitet aus der Millenniumserklärung der UN-Generalversammlung 2000 wurden dann die Millenniums-Entwicklungsziele (Millennium Development Goals, MDG) definiert. Das 3. Ziel war ‚Gleichstellung der Geschlechter‘.

Die aktuellen UN-Nachhaltigkeitsziele (Sustainable Development Goals, SDG) wurden auf dem Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung 2015 in New York beschlossen. Ihr 5. Ziel ist Gender Equality – Geschlechtergerechtigkeit.

Jedes dieser 17 UN-Nachhaltigkeitsziele hat eine Reihe von Unterzielen, so auch das 5. Eines dieser Unterziele richtet sich auf Politik und Verwaltung, ebenso wie die Arbeit des Kölner FrauenForums mit seinen Verbündeten seit mehr als 20 Jahren. Es handelt sich dabei um nicht-staatliche Organisationen, auch zivilgesellschaftliche oder Nichtregierungsorganisationen genannt, im internationalen Sprachgebrauch: Non-Governmental Organisations, NGOs. Wenn sie sich für Veränderungen staatlicher Strukturen einsetzen, versuchen sie das von außen, denn sie sind nicht diejenigen, die über die entsprechenden Entscheidungs- und Ausführungsbefugnisse verfügen.

Kernstück des politischen Engagements des FrauenForums ist eine geschlechtergerechte Haushaltspolitik. Die Gruppe fragt: Wie setzt die Stadt das Geld der Steuerzahler:innen ein und betrachtet sie dabei Ungleichheiten und Ungerechtigkeiten zwischen den Geschlechtern, um diese abzubauen? Seit 1984 gibt es dafür ein Wort: Gender-Budgeting. Es hängt mit sehr eng mit Gender-Mainstreaming^[4] zusammen, das 1995 von der 4. UN-Weltfrauenkonferenz in Peking als neue politische Strategie verabschiedet wurde. 1996 verpflichtet der Amsterdamer Vertrag der EU alle Mitgliedsstaaten, Gender-Mainstreaming anzuwenden und 2004 definiert die Europäische Union Gender-Budgeting als eine Anwendung des Gender-Mainstreaming im Haushaltsprozess. Dabei ist Gender-Mainstreaming eine Strategie, die darauf abzielt, bei allen Planungen und Entscheidungen die Belange von Frauen und Männern so zu berücksichtigen, dass benachteiligende Ungleichheiten abgebaut werden.

Köln führt Gender-Budgeting ein!

In seiner Sitzung vom 31.01.2022 hat der Ausschuss für die Gleichstellung von Frauen und Männern des Rates der Stadt Köln einstimmig Gender-Budgeting^[5] für Köln beschlossen. Wie ist es dazu gekommen?

Die Kölner Gender-Budgeting-Studie

Es begann im Herbst 2003 mit einer Auftaktveranstaltung für das Pilotprojekt „Bürgerinnen und Bürger im Spiegel kommunaler Haushaltspolitik“. Die Mitglieder des FrauenForums KölnAgenda wurden unterstützt durch die damalige stellvertretende Leiterin der Kämmerei,^[6] Gertrud Hoffsümmer. In einer Studie untersuchten sie die Haushaltsdaten^[7] der Volkshochschule und der Stadtbibliothek sowie geschlechterdifferenzierte, also getrennt nach Frauen und Männern erhobene statistische Daten, soweit vorhanden. Im Herbst 2004 konnte die Studie mit ihren Ergebnissen bei einer Abschlussveranstaltung präsentiert werden. Sie umfasst 29 Seiten inkl. Diagramme (Download Studie).

Das Pilotprojekt beinhaltete zwei Gender-Audits. Hier soll beispielhaft ein zentrales Ergebnis gezeigt werden:

Frauen nutzen mehr die Stadtteil-Bibliotheken, Männer mehr die Zentrale

Wie die Zahlen erweisen, besuchen Männer überproportional die Zentralbibliothek, während Frauen Stadtteilbibliotheken bevorzugen. Wenn nun Einsparungen zu Zentralisierungen führen, also Stadtteilbibliotheken und der Bücherbus reduziert oder gar abgeschafft werden, geht das besonders zu Lasten von Frauen.

Wie ging es weiter?

Im Juni 2004 beauftragte der Hauptausschuss des Kölner Rats die Stadtverwaltung, Gender-Mainstreaming einzuführen und fordert dabei die geschlechts-differenzierte Erhebung und Darstellung von statistischen und haushaltsrelevanten Daten.

2006 konnten Vertreterinnen des Kölner FrauenForums einzelnen (!) Mitgliedern des Rates die Studie vorstellen.

Im selben Jahr erhielten das FrauenForum und der AKF einen gemeinsamen Sitz im Beirat für den Kölner ‚Bürgerhaushalt‘,^[8] der von Dr. Elisabeth Stiefel eingenommen wird. Sie setzt sich auch dort fortan für Geschlechter-Sensibilität ein.

2009 kam es dann auf Betreiben des FrauenForums, insbesondere von Dr. Elisabeth Stiefel, zu einem Symposium der Stadt Köln „Bürgerhaushalt und Gender-Budgeting – (wie) geht das zusammen?“ im Gürzenich mit vielen namhaften Expertinnen.

2011 erreichte der gemeinsame Vorschlag des AKF Köln und des FrauenForums ‚Sparen ja – aber gerecht!‘ im Bürgerhaushalt den 19. Platz in seiner Kategorie und die Verwaltung spricht in ihrer Stellungnahme von ‚Gender Budgeting‘.

2013 fanden einige Gespräche statt mit der Finanz-Dezernentin über die Einführung von Gender-Budgeting im Kontext des Wirkungsorientierten Haushalts.^[9]

2014 entwickelte der AKF Wahlprüfsteine^[10] zur Kommunalwahl. Mit dabei ist auch die Frage nach der geschlechtergerechten Mittelverteilung im städtischen Haushalt. Die Antworten der Parteien werden auf der AKF-Website dokumentiert.

Im März 2017 war dann die Finanz-Dezernentin zu Besuch im FrauenForum. Sie brachte die damalige neue Gleichstellungsbeauftragte, Dagmar Dahmen, mit und versprach die Einrichtung einer verwaltungsinternen Arbeitsgruppe zur Entwicklung erster Gender-Wirkungsziele mit Kennzahlen für den städtischen Haushaltsplan.

Daraufhin veranstalteten die Gleichstellungsbeauftragte und der AKF Köln im Oktober 2017 ein öffentliches Fachgespräch zu Gender-Budgeting mit der Leiterin der Geschäftsstelle Gender Mainstreaming der Stadt Freiburg.

Bei einem SDG-Tag des Bündnisses für kommunale Nachhaltigkeit Köln im November 2018 gab es dann einen Vortrag der Kämmerei zum Kölner ‚Nachhaltigkeitshaushalt‘^[11] mit ersten Pilot-Ämtern.

Frauenpolitischer Austausch mit Tel Aviv-Jaffa

Manchmal müssen auch weite Reisen unternommen werden, um in der Heimatstadt Dinge voran zu bringen. Ein Vorstandsmitglied des AKF Köln, Monika Möller, ist zugleich langjährige Vorsitzende des Städtepartnerschaftsvereins Köln – Tel Aviv-Yafo. Daher war sie gut informiert über die Fortschritte, die das Thema Gender-Budgeting in Israel bereits gemacht hatte, und initiierte anlässlich der Gender-Budgeting-Konferenz ‚Fair Budget in an Fair Shared City’ 2018 einen frauenpolitischen Austausch, an dem Vertreterinnen des Kölner Amtes für Gleichstellung, der Kämmerei und des AKF Köln teilnahmen.

So hielt die Gleichstellungbeauftragte^[12] der Stadt Köln im Juni 2018 einen Vortrag in Tel Aviv-Jaffa zu Gender-Budgeting. Für den Gegenbesuch der Delegation aus Tel Aviv-Jaffa, an der auch die dortige Leiterin der Kämmerei teilnahm, organisierte das Amt für Gleichstellung in Kooperation mit dem Partnerschaftsverein und dem AKF eine zweitägige Veranstaltung mit dem Titel: „Fair Shared City II – Cologne. Gleichstellung. Gender Budgeting. Gender Mainstreaming.“ Das Kölner FrauenForum steuerte für den öffentlichen Teil der Veranstaltung eigene Fachvorträge bei und stellte den Kontakt zu einer weiteren Expertin her.

Der Kölner Stadtrat richtet einen Gleichstellungsausschuss ein

Dass es im Rat der Stadt Köln auch einen Ausschuss für die Gleichstellung von Frauen und Männern geben soll, wie in vielen anderen Parlamenten und kommunalen Räten schon seit mehreren Jahrzehnten, ist ein weiteres großes Anliegen der Kölner Frauenorganisationen unter Federführung des AKF gewesen.^[13]

Bei den öffentlichen Podiumsgesprächen zu den Wahlprüfsteinen hatten die frauenpolitisch interessierten Politikerinnen bereits 2014 viele Gemeinsamkeiten über Parteigrenzen hinweg entdeckt. Also organisierte der AKF-Vorstand von 2015 bis 2020 ‚Ratsfrauentreffen‘ mit den gleichstellungspolitischen Sprecherinnen der Fraktionen. Dort wurde das Thema Gleichstellungsausschuss vor der Kommunalwahl 2020 wieder aufgegriffen. Die Gleichstellungsbeauftragte, nun Bettina Mötting, konnte für die Idee gewonnen werden und sie setzte sich fortan, ebenso wie die frauenpolitischen Sprecherinnen der Fraktionen, dafür ein.

Durch die frühzeitig vom AKF veröffentlichten Wahlprüfsteine für 2020 wurde die Kölner Online-Zeitung report-K aufmerksam und führte Video-Interviews durch, bei denen die Frage nach dem Gleichstellungsausschuss nicht fehlte. So fand der Ausschuss Eingang in die Kommunalwahlprogramme von CDU, B’90/GRÜNE und DIE LINKE und auch SPD und FDP signalisierten ihre Zustimmung. Dennoch brauchte es noch einen offenen Brief der Ratsfrauen an die neu gewählten Fraktionen mit einer langen Liste von Unterstützerinnen auf der AKF-Website, damit der Ausschuss im Zuge der Konstituierung des Stadtrates Ende 2020 auch wirklich eingerichtet wurde.

Was hat der Gleichstellungsausschuss mit Gender-Budgeting in Köln zu tun?

Im Gleichstellungsausschuss haben nun solche Dinge einen offiziellen Platz im Dialog zwischen Politik und Verwaltung. So konnte im Mai 2021 eine Anfrage^[14] im neuen Ausschuss platziert werden, wie die Stadt Köln sicherstellt, dass die Geschlechterperspektive im Haushalt so berücksichtigt wird, dass Ungleichheiten und veralteten Rollenbildern entgegengewirkt wird. In ihrer Antwort verweist die Verwaltung auf den Wirkungsorientierten und den Nachhaltigkeitshaushalt‚ als ‚Gerüst eines Gender Budgeting‘.

Im Januar 2022 wurde dann der Antrag^[15] zur schrittweisen Einführung von Gender-Budgeting als Teil von Gender-Mainstreaming wird im Gleichstellungsausschuss einstimmig beschlossen. Nun gilt es, weiter am Ball zu bleiben und darauf zu achten, dass und wie der Beschluss umgesetzt wird.^[16]

Mögliche Erfolgsfaktoren

Rückblickend können einige Faktoren ausgemacht werden, die auf diesem weiten Weg zum Erfolg beigetragen haben könnten:

• Die eigenen Ziele in einen allgemein anerkannten, übergeordneten Kontext stellen (legitimieren!)
• Anschlussfähigkeit herstellen durch wertschätzende, nicht-ideologische Gespräche und genaues Aufnehmen der Widerstände
• Die eigene Organisation groß aufbauen, um ernst genommen zu werden, und Verbündete finden
• Sympathisch bleiben, auch mal die Forderung zurückstellen, wenn sie sonst zu sehr nerven würde, geeignete Zeitfenster nutzen
• Öffentlichkeit schaffen, immer wieder dafür sorgen, dass die Stadt sich commitet
• Gangbare Wege finden und an die Dinge anknüpfen, die bereits zugestanden / beschlossen sind.

1. ^[1]Das FrauenForum wurde 1998 von Frauenorganisationen, -arbeitskreisen und -verbänden, -initiativen und engagierten Bürgerinnen unter Federführung des damaligen Frauenamtes der Stadt Köln gegründet. Grundlage war das Kapitel 24 der Agenda 21 von Rio 1992. Das FrauenForum ist eine Gruppe des KölnAgenda-Vereins.
   Die Gruppe entwickelte 1999 frauenpolitische Leitlinien für den Kölner Agenda-Prozess und die Arbeit der anderen Agenda-Gruppen. Sie ist die Kölner Gender-Budgeting-Gruppe und Mitglied im AKF Köln sowie im Bündnis für Kommunale Nachhaltigkeit Köln. Website: koelner-frauenforum.de↩
2. ^[2]Das Bündnis für Kommunale Nachhaltigkeit Köln ist ein Zusammenschluss von ca. 50 zivilgesellschaftlichen Organisationen (NGOs), die sich für die kommunale Umsetzung der SDGs in Köln stark machen. Es ist 2016 entstanden, steht im Austausch mit Politik und Verwaltung in Köln, führt SDG-Tage und Fortbildungen für Mitarbeitende in Kommunalverwaltungen durch, veröffentlicht Handreichungen und Broschüren. Website: koelnglobalnachhaltig.de↩
3. ^[3]Der Arbeitskreis Kölner Frauenvereinigungen – AKF Köln – ist der Dachverband von ca. 50 Frauenorganisationen mit zusammen tausenden Mitgliedern in Köln. Gegründet 1909, umfasst heute alle Arten von Frauenorganisationen und arbeitet für strukturelle Verbesserungen z.B. durch den ‚Markt der Möglichkeiten‘ zum 8. März im Rathaus, frauenpolitische Wahlprüfsteine, Entwicklung des städtischen Frauenpreises (Else-Falk-Preis) und den Einsatz für den Gleichstellungsausschuss im Rat der Stadt. Er ist Mitglied im KölnAgenda-Verein und im Bündnis für Kommunale Nachhaltigkeit Köln. Website: akf.koeln↩
4. ^[4]Gender-Mainstreaming ist eine Strategie, die darauf abzielt, bei allen Planungen und Entscheidungen die Belange von Frauen und Männern so zu berücksichtigen, dass benachteiligende Ungleichheiten abgebaut werden.↩
5. ^[5]Gender-Budgeting bedeutet ‚geschlechtergerechte Haushaltspolitik’ und ist ein umfassender Ansatz mit dem Ziel, die Haushaltspolitik um die Geschlechterperspektive zu erweitern. Gender-Budgeting ist somit die Anwendung von Gender-Mainstreaming im Haushaltsprozess.↩
6. ^[6]Die Kämmerei ist das Amt in der Stadtverwaltung, das für die Finanzen zuständig ist.↩
7. ^[7]Der städtische Haushalt ist die schriftliche Finanzplanung der Stadt.↩
8. ^[8]Die Stadt Köln führte bis 2017 Beteiligungshaushalte durch, die sie ‚Bürgerhaushalte‘ nannte. Dabei wurde die Bevölkerung aufgerufen, sich an der Finanzplanung der Stadt mit Anregungen zu beteiligen.↩
9. ^[9]Im Wirkungsorientierten Haushalt sind messbare Ziele Teil der Ausgabenplanung. Ob die jeweils beabsichtigte Wirkung erreicht wurde, wird an Hand von Kennzahlen überprüft.↩
10. ^[10]Wahlprüfsteine richten Fragen an Parteien und Kandidierende. Sie werden zusammen mit den Antworten vor Wahlen veröffentlicht.↩
11. ^[11]Beim Nachhaltigkeitshaushalt der Stadt Köln werden die Wirkungsziele einiger Bereiche des Haushaltsplans mit den 17 SDGs und ihren Unterzielen verglichen.↩
12. ^[12]In allen Behörden gibt es eine Beauftragte, die für die berufliche Gleichstellung ihrer Kolleginnen arbeitet. Bei einer Stadtverwaltung ist das aber nicht alles; in der Gemeindeordnung NRW § 5 ist zu finden: „Die Gleichstellungsbeauftragte wirkt bei allen Vorhaben und Maßnahmen der Gemeinde mit, die die Belange von Frauen berühren oder Auswirkungen auf die Gleichberechtigung von Frau und Mann und die Anerkennung ihrer gleichberechtigten Stellung in der Gesellschaft haben.“ Deshalb ist die kommunale Gleichstellungsbeauftragte mit besonderen Rechten innerhalb der Verwaltung sowie im Rat und seinen Ausschüssen ausgestattet und es werden ihr die dafür benötigten Ressourcen zugesichert – für Köln in § 27 der Hauptsatzung.↩
13. ^[13]Siehe dazu auch: www.gleichstellungsausschuss-fuer-koeln.de↩
14. ^[14]Im Rat und seinen Ausschüssen können jederzeit schriftlich und mündlich Fragen gestellt werden, zu deren Beantwortung die Verwaltung verpflichtet ist. Anfragen und ihre Antworten sind eine gute Grundlage für politische Initiativen in Form von Anträgen.↩
15. ^[15]Anträge sind Beschlussvorlagen von Ratsmitgliedern, zumeist von Fraktionen, über die dann abgestimmt wird. Sie wirken nicht selten auf das Verwaltungshandeln ein.↩
16. ^[16]Alle Dokumente aus den Sitzungen des Rates und seiner Ausschüsse sind zu finden im Ratsinformationssystem: ratsinformation.stadt-koeln.de↩